Rapport de la commission d'examen

13.1 Réponse du gouvernement aux rapports précédents

En octobre 1993, la commission a terminé l'examen des propositions de trois exploitants miniers d'uranium de la Saskatchewan - la Midwest Joint Venture, le projet McClean Lake et le Dominique-Janine Extension. Dans son rapport, la commission a recommandé l'approbation du Dominique-Janine Extension, sous réserve de certaines conditions; l'approbation du projet McClean Lake, sous réserve de certaines conditions, y compris un délai de cinq ans afin de permettre de dispenser un enseignement, une formation et à réaliser une recherche avant le démarrage de l'exploitation minière; elle a recommandé le rejet de la proposition Midwest Joint Venture. Ces recommandations et les conditions y afférent ont été présentées aux gouvernements provincial et fédéral afin de les aider à prendre des décisions. Ces gouvernements ont répondu en décembre 1993.⁸³ Le gouvernement provincial a récemment présenté un rapport d'avancement sur les engagements qu'il avait pris en 1993.⁸⁴ La CCEA, l'organisme responsable de la mise en oeuvre de la plupart des recommandations et conditions à l'intention du gouvernement fédéral, a traité bon nombre des préoccupations de la commission dans des rapports concernant les permis d'exploitation pour le Dominique-Janine Extension et le projet McClean Lake.⁸⁵

Les gouvernements provincial et fédéral ont accepté les conseils de la commission sur l'approbation de Dominique-Janine Extension et la majeure partie des conditions connexes. Les gouvernements ont également accepté les recommandations de la commission de ne pas approuver le Midwest Joint Venture. Les gouvernements ont également accepté les conseils de la commission se rapportant à l'approbation du projet McClean Lake, et ont mis en oeuvre la plupart des conditions qui y étaient rattachées. Bien que le délai de cinq ans concernant la mise en service n'a pas été accepté, le gouvernement a indiqué que le « processus d'attribution des permis est un processus qui se déroule par étapes, il fournit assez de temps pour traiter de toutes les questions soulevées par la Commission conjointe avant que le projet McClean Lake ne débute ses exploitations d'ici quelques années. »⁸⁶

Bien que les gouvernements n'aient pas accepté le délai d'approbation de cinq ans recommandé par la commission, il est évident qu'en réalité, le processus d'attribution des permis par étapes a permis à la commission de déjà réaliser une bonne part de son plan de développement structuré de plusieurs années de McClean Lake. À la fin des audiences sur le projet McArthur River, trois ans après avoir recommandé le délai de cinq ans, il fallait encore attribuer les permis d'exploiter et d'extraire le minerai de l'emplacement de McClean Lake.

La commission a également recommandé l'attribution retardée d'un permis pour l'installation de gestion de résidus JEB de McClean Lake afin de permettre une évaluation attentive de la technique d'élimination des résidus perméables environnants de Rabbit Lake sur laquelle il avait été copié. Les gouvernements ne se sont pas entendus sur la nécessité d'un tel délai, face à l'appui solide qu'accordaient à cette méthode la Commission de Rabbit Lake,⁸⁷ les organismes de réglementation provinciaux et des experts-conseils indépendants engagés par la province afin d'évaluer la technologie. Ces experts étaient tous d'avis que la technologie d'environnement perméable constituait l'option la mieux appropriée à l'élimination des résidus.

Le principal point sur lequel l'avis des gouvernements fédéral et provinciaux divergeait de celui de la commission portait sur la recommandation concernant l'introduction d'une sorte de partage des revenus. Le gouvernement fédéral avait énoncé : « Le gouvernement du Canada incite la province de la Saskatchewan à bien évaluer cette proposition. »⁸⁸ Par cet énoncé, le gouvernement fédéral semblait indiquer que le partage des revenus était surtout du ressort des provinces. Cependant, le gouvernement du Canada retire d'importants avantages de ces mines, et a la responsabilité fiduciaire pour la plupart des personnes qui habitent les communautés touchées. En réponse à la commission, le gouvernement fédéral aurait dû traiter ces questions dans le contexte des recommandations de la commission. Un programme efficace de partage des revenus en Saskatchewan du Nord exigerait un engagement des deux paliers du gouvernement et leur participation à ce projet.

Bien que le gouvernement de la Saskatchewan a rejeté le partage des revenus en soi, il a entrepris : « ...de s'occuper des souhaits des personnes qui habitent dans le nord et qui veulent obtenir d'autres avantages provenant de l'exploitation minière ainsi qu'une autosuffisance économique accrue... ».⁸⁹ Parmi les initiatives de la province, citons le plan de formation multipartite, la mise en oeuvre d'une table ronde municipale dans le Nord, la modification du compte de fiducie de partage des revenus du Nord, la mise en oeuvre d'un Fonds et développement du Nord et une nouvelle répartition des fonds d'infrastructure aux municipalités du nord et aux communautés des Premières nations. Bon nombre des politiques et programmes qui ont été élaborés l'ont été à partir de consultations permanentes avec les habitants du nord.

La commission est d'accord avec la province qu'une partie des revenus provenant de l'exploitation minière sont réinvestis pour les besoins à venir des gens du nord. Les revenus que l'on peut utiliser actuellement, pendant que les ressources existent, afin de mettre en valeur l'emploi, l'enseignement, la formation et le développement économique sont considérés comme un investissement envers l'avenir, alors que les ressources non renouvelables seront épuisées. Cette méthode permet de favoriser une croissance à long terme structurée dans le nord.

Cependant, la commission était d'avis en 1993 que les gens du nord devraient obtenir une plus grande part des avantages qui proviennent de l'exploitation minière étant donné qu'ils doivent supporter les risques les plus importants des dommages à l'environnement ou de certaines perturbations sociales engendrées par ces développements. L'opinion de la commission n'a d'ailleurs pas changé.

Les exploitants miniers ont utilisé nos terres traditionnelles. Le gouvernement de la Saskatchewan en dérive d'énormes avantages financiers. Nous sommes les habitants de ces terres. Où sont nos avantages?

Caroline Isadore, chef de la bande Fond du Lac, Transcript of McArthur River Public Hearings, La Ronge, Saskatachewan, 1er octobre 1996, p. 32.

Il est bon de signaler que le fait que ce rapport n'a pas été mis sur une tablette à s'empoussiérer constitue une preuve de l'engagement des deux paliers de gouvernements envers les études environnementales. La commission s'est dite d'ailleurs très contente des actes positifs posés sur les questions suivantes :

• fourniture d'une garantie financière afin de prévoir les coûts de désaffectation et de remise en état. En Saskatchewan, l'obligation de fournir une telle garantie est devenue une loi le 5 mars 1996, dans le cadre des modifications apportées au Règlement sur la protection environnementale dans l'industrie minière. Sur le plan fédéral, la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA) a accompli la même chose à l'aide d'un amendement au Règlement concernant l'exploitation de l'uranium et du thorium;
• mise en oeuvre de programmes de surveillance des effets cumulatifs, afin de contrôler les effets sur l'environnement régional qui proviennent de multiples exploitations minières. Les principaux organismes de réglementation provinciaux et fédéraux, le service de gestion de l'environnement et des ressources de la Saskatchewan (SERM) et la CCEA ont mis sur pied un programme conjoint de surveillance des effets cumulatifs et leurs représentants sont coprésidents d'un comité directeur scientifique, le Groupe de travail sur la surveillance des effets cumulatifs;
• mise sur pied d'un fonds pour soutenir la recherche sur les façons innovatrices de réduire le volume des effluents et la quantité de produits chimiques nécessaires pour le traitement des eaux contaminées, et d'examiner les techniques innovatrices de gestion des résidus. Le SERM signale que des discussions officielles ont eu lieu entre la direction industrielle et les présidents de Cameco, Cogema et d'Uranium Saskatchewan. On a conclu un accord de principe selon lequel les compagnies fourniront le financement pour les fins de recherche;
• mise sur pied d'un comité de surveillance. Les comités responsables de la qualité de l'environnement, 58 Divers décrite à la section 11.2, ont été mis sur pied et le secrétariat de surveillance de l'exploitation minière du nord a été mis sur pied afin de leur fournir le financement et le soutien administratif, professionnel, technique et les communications nécessaires;
• mise en place de mécanismes pour l'exécution d'une étude épidémiologique sur les mineurs qui travaillent actuellement et les anciens mineurs. La CCEA, les compagnies minières et le gouvernement de la Saskatchewan collaborent à cette étude comparative des cohortes;
• mise en place d'une étude globale sur la santé des habitants du nord qui servira de fondement dans le but d'évaluer tous les effets futurs de l'exploitation minière d'uranium. On a déjà complété une étude de faisabilité pour les besoins de ce programme.⁹⁰

13.2 Examen des évaluations environnementales

L'examen des évaluations environnementales au Canada est bien en place. Les diverses étapes, établissement de la portée, préparation des lignes directrices, présentation de l'EIE pour fins d'examen, prestation des renseignements supplémentaires requis, audiences publiques, rédaction des rapports et la prise de décisions, se sont révélées efficaces pour l'évaluation et l'atténuation des effets possibles sur l'environnement, les aspects socio-économiques et la santé. La transparence de ces évaluations, pour lesquelles on recherche la participation et un examen par le public à toutes les étapes, accorde une plus grande crédibilité aux recommandations de la commission. La commission souhaite mettre l'accent sur la valeur positive ajoutée à ses délibérations par la contribution provenant du public, qu'elle soit écrite ou verbale.

Je suis contente qu'une telle démarche existe et je l'ai toujours soutenue.

Maisie Shieil, Transcript of McArthur River Public Hearings, La Ronge, Saskatchewan, 1er octobre 1996, p. 81.

Pour les besoins de l'examen actuel, la commission a modifié la démarche globale afin d'y inclure une réunion d'information pour les partisans de la commission après que le document EIE a été reçu et examiné. Cette réunion a aidé la commission à déterminer si le document EIE est ou non suffisant. La séance d'information a pris la forme d'une table ronde structurée mais informelle, où la commission et les promoteurs ont discuté du projet. Cette réunion, son ordre du jour et le déroulement ont été annoncés à l'avance. Le public, les représentants des gouvernements, les membres des médias et autres personnes intéressées y ont participé à titre d'observateurs. Au cours de cette réunion d'une journée et demi, les partisans ont décrit leur projet dans le cadre d'un certain nombre de sujets sélectionnés d'avance et ont répondu aux questions des membres de la commission. Il en est résulté une discussion assez vive au cours de laquelle les membres de la commission ont enfin mieux compris la proposition et le promoteur a pu expliquer son document EIE tout en prenant bonne note des préoccupations de la commission.

À la suite de cette séance d'information, il a été plus facile de permettre une plus grande participation du public aux audiences publiques subséquentes. Étant donné que les membres de la commission ont pu recevoir la réponse à bon nombre de leurs préoccupations pendant cette séance, la majeure partie du temps alloué aux audiences a été accordée aux questions soulevées par le public et les représentants des gouvernements. Bien que cette méthode a ajouté une autre étape au processus d'examen, la commission et le promoteur⁹¹ ont convenu que cela a amélioré le rendement global des audiences.

...lorsque vous avez choisi d'organiser des séances techniques au printemps dernier afin d'identifier au tout début du processus d'examen les questions qui devaient être éclaircies dans le but de faciliter ces réunions subséquentes. Il s'agissait là d'une approche innovatrice et efficace, et nous croyons franchement que cela a tracé la voie pour de meilleures communications au cours des audiences et par la suite, nous croyons que cela a permis au public de mieux participer.

Bernard Michel, président, Cameco Corporation, Transcript of McArthur River Public Hearings, Pinehouse, Saskatchewan, 7 octobre 1996, p. 142.

13.3 Partage des revenus

Il est évident, compte tenue de leurs paroles et leurs actes, que les chefs des habitants du nord souhaitent que la question du partage des revenus soit résolue par le biais d'un forum politique plutôt que dans le cadre d'une évaluation environnementale. Nous sommes d'accord et incitons les deux paliers de gouvernement à participer à la discussion multipartite sur le partage des revenus avec les chefs des bandes du nord.

La question du partage des revenus est plus vaste que la plupart de celles qui ont été traitées dans le cadre du présent examen et ne doit pas être résolue aux dépens d'une industrie quelconque, de ses employés ou de ses entrepreneurs. Il est cependant clair que l'exploitation de l'uranium serait mieux acceptée par les résidents de la Saskatchewan du Nord s'il existait un programme global de partage des revenus. Nous recommandons par conséquent que les deux paliers de gouvernement considèrent sérieusement la mise en place d'un tel programme et ce, le plus tôt possible.

Nous sommes conscients que l'idée de partage des revenus est difficile à mettre en oeuvre étant donné la participation des divers paliers de gouvernement et des nombreuses questions qui se recoupent comme l'indique la figure 5. Malgré ces difficultés, il doit sûrement être possible pour des hommes de bonne volonté de trouver quelques concessions qui seraient équitables pour tous. Nous insistons donc pour que ce programme soit mis sur pied.

Figure 5 : Certains facteurs qui ont un effet sur le possible partage des revenus

13.4 Réglementation

13.4.1 Participation du public

Il est impossible de prévoir bon nombre des conséquences de ce projet pour l'environnement avec certitude et à l'avance. Il est possible que les conséquences inattendues, sérieuses ou non, puissent se présenter et engendrer des dommages à l'environnement. Pour cette raison, le public doit beaucoup faire confiance aux organismes de réglementation de l'exploitation minière. Ils ont la responsabilité de vérifier que le projet est mené à terme conformément aux engagements pris par les promoteurs et aux décisions prises par les ministres responsables du projet. Ce sont eux également qui devront approuver ou rejeter les modifications proposées. Si le public ne fait pas confiance aux organismes de réglementation, l'industrie d'exploitation d'uranium ne sera jamais acceptée par les habitants du nord qui craignent que leur air, leur eau et/ou leur nourriture puissent être contaminés.

Une façon de favoriser une meilleure confiance est de fournir au public la possibilité de participer à la réglementation. Cette participation doit se faire au tout début pour influencer les décisions. Il ne suffit pas d'expliquer après le fait pourquoi une décision est prise. Il est clair que les habitants du nord souhaitent participer plus tôt à la prise de décisions.

Les comités sur la qualité de l'environnement constituent un forum par lequel on peut faire en sorte que le public participe régulièrement. Il est donc essentiel d'établir une communication raisonnable entre les organismes de réglementation et les comités d'examen de la qualité de l'environnement, de même que la nécessité de tenir périodiquement des réunions avec les communautés.

...il semble que nous rendions plus facile l'obtention d'un permis d'épandre les déchets toxiques, les déchets radioactifs dans les lacs, creuser les lacs, barrer les lacs ou que cela soit plus facile pour ceux qui exploitent les mines d'uranium. Il semble plus facile d'obtenir une telle permission que cela ne l'était pour moi d'obtenir la permission de construire ma toilette extérieure à 500 mètres du bord d'un lac. Je trouve cet état de chose curieux.

Joys Dancer, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 19 septembre 1996, p. 10.

13.4.2 Collaboration/harmonisation

Autant les gouvernements provinciaux que le gouvernement fédéral ont des responsabilités concernant l'octroi des permis et la réglementation de l'exploitation d'uranium, ce que le public et l'industrie trouvent déconcertant et peu efficace. Bien que chaque ministère gouvernemental est muni d'un mandat précis, il semble assez souvent qu'il y ait chevauchement entre les ministères et entre les gouvernements. Le Comité sur la qualité de l'environnement du centre-sud a fait part de sa perception :

...il existe actuellement une approche plutôt peu coordonnée face à la réglementation de l'exploitation d'uranium en Saskatchewan du Nord, et ...la multitude d'organismes de réglementation et de conseils fédéraux et provinciaux travaillent souvent les uns contre les autres et dédoublent beaucoup leurs efforts...⁹²

Il serait simpliste de suggérer qu'un seul ministère et un seul gouvernement soient responsables; en fait, on a indiqué à la commission que l'on craignait que la réglementation et l'octroi des permis soient du ressort de la seule province, ce qui serait risqué.

...les autorités provinciales pourraient être indûment influencées par l'industrie, étant donné leur moindre importance et leur position d'être influencées, ...tandis que le gouvernement fédéral, plus vaste et constituant une force nationale ne serait pas mis dans une telle position compromettante.

Neil Sinclair, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 9 septembre 1996, p. 7.

Le public veut être rassuré qu'il y a suffisamment de mesures pour protéger la santé et l'environnement; le secteur industriel et ses employés demandent une réglementation claire :

Les compagnies, les travailleurs et les unions doivent être régis par des lois et des règlements clairs, forts, à jour facilement exécutables... (et) ...les gouvernements doivent exécuter les lois et règlements de façon juste et sans équivoque.⁹³

Dans les sections 9.1 et 9.2, la commission a apporté certains commentaires au sujet de la nécessité de bien éclaircir la responsabilité en matière de santé et sécurité conventionnelles et pour ce qui est de l'harmonisation du contrôle de la radiation. Pendant l'examen, certains commentaires ont été faits au sujet de la nécessité de collaborer sur d'autres questions entre les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux. En période de ressources publiques plutôt minces, les gouvernements ne peuvent pas se permettre de négliger l'idée de collaboration. Cela permettrait de réduire non seulement les tracasseries administratives pour les exploitants des mines mais faciliterait pour les membres du public qui y sont intéressés, la recherche des conséquences de la mine.

L'harmonisation des règlements fédéraux et provinciaux permettrait également de réduire la confusion et d'augmenter l'efficacité; c'est là un objectif à long terme très approprié. On trouve encourageant les efforts que font actuellement les représentants des gouvernements fédéraux et provinciaux afin d'éliminer le chevauchement et le dédoublement des règlements, dans le cadre d'une entreprise d'efficacité de la fédération.

13.5 Non-prolifération nucléaire

Bien que le gouvernement du Canada interdise l'utilisation de l'uranium canadien dans les dispositifs nucléaires explosifs, il permet de vendre l'uranium à des acheteurs étrangers conformément à sa politique de fongibilité. Selon cette politique, pour le total de l'uranium canadien vendu, il faut pouvoir tenir compte d'une quantité équivalente dans les applications non militaires. Cependant, il n'existe aucun processus qui puisse séparer l'uranium canadien de l'uranium acheté d'autres sources. Par conséquent, la politique de fongibilité ne rassure nullement le public en ce qui a trait à l'utilisation ou non de l'uranium canadien dans des armes.

Bien que les deux paliers de gouvernement se disent préoccupés par la non-prolifération dans leurs réthoriques et leurs communiqués de presse, ils ne pratiquent pas vraiment ce qu'ils prêchent, surtout lorsqu'il y a des avantages économiques reliés à la production d'uranium et la vente de réacteurs.

Peter Prebble, Saskatchewan Environmental Society, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 16 septembre 1996, p. 157.

Il est également question de la poursuite des ventes d'uranium canadien à des pays qui ont récemment testé des armes nucléaires ou autrement violé la lettre des accords internationaux homologuée, comme le Traité de non-prolifération nucléaire que le Canada a signé. De plus, certains membres du public ont fait part de leurs inquiétudes au sujet de l'exploitation permanente de l'uranium au Canada par les compagnies qui appartiennent à des gouvernements de ces pays.

Un participant a même suggéré que le Canada pourrait traiter ces questions en révoquant le permis des compagnies qui appartiennent à des gouvernements étrangers ou qui ont fait des essais d'armes nucléaires et/ou en interdisant, pendant une période de cinq ans, la vente d'uranium à des pays qui ont violé le Traité de non-prolifération nucléaire.⁹⁴ Une telle mesure pourrait être un puissant incitatif pour certains gouvernements pour qu'ils se conforment aux accords internationaux qu'ils ont signés avec le Canada.

13.6 Installation de gestion des résidus de Key Lake

L'actuelle installation à ciel ouvert de gestion des résidus, contient des résidus qui proviennent du concassage du minerai de Key Lake traité depuis les deux dernières décennies. Cameco a indiqué dans le document EIE qu'il se pourrait qu'elle souhaite traiter ces résidus afin d'en retirer le nickel, en utilisant la capacité de réserve du DTMF pour éliminer les résidus produits à partir de ce procédé. Il semble que ce soit là une possibilité intéressante étant donné qu'il en résulterait le transfert des résidus à ciel ouvert vers des puits et la réduction de la teneur en nickel qui pourrait à la longue se retrouver dans l'environnement comme polluant dangereux. Ainsi, un emplacement qui peut être dangereux à long terme pour l'environnement serait éliminé. Bien que cela ne fasse pas partie de l'examen actuel, la commission appuie cette option, à condition que l'on procède à une étude approfondie des conséquences possibles et à un examen environnemental distinct.

13.7 Conclusions et recommandations

La commission souhaite prendre bonne note de l'attitude positive des gouvernements fédéral et provinciaux face à certaines recommandations de son rapport précédent. L'attention évidente qu'ils ont porté au contenu des rapports et leurs efforts pour mettre en oeuvre les recommandations sont une preuve de leur engagement envers le processus d'évaluation environnementale.

Il est recommandé que les gouvernements fédéral et provinciaux participent à une discussion multipartite avec les chefs des bandes du nord afin de concevoir et mettre en oeuvre un programme global du partage des revenus pour la Saskatchewan du Nord.

La commission reconnaît que certaines questions reliées à la prolifération des armes nucléaires dépassent son mandat, mais elle souhaite porter à l'attention du gouvernement fédéral certaines inquiétudes exprimées par les membres du public au sujet de l'utilisation possible de l'uranium de la Saskatchewan à des fins militaires. Il faudra que le gouvernement accorde une attention très sérieuse aux mesures proposées par le public.

La collaboration entre les organismes provinciaux et fédéraux de réglementation d'exploitation de l'uranium peut permettre de réduire les coûts de ces services, simplifier l'obligation par ces exploitants de s'y conformer et rendre plus facile la recherche Divers 63 sur les conséquences de l'exploitation minière pour les membres du public qui s'y intéressent.

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⁸³ The Government's Position on Proposed Uranium Mining Developments in Northern Saskatchewan, gouvernement de la Saskatchewan, décembre 1993.
McLellan annonce une réponse fédérale au rapport de la commission sur les propositions d’exploitation des mines d’uranium dans le Nord de la Saskatchewan, communiqué de presse, gouvernement du Canada, 23 décembre 1993.

⁸⁴ Gouvernement de la Saskatchewan, Opening Presentation, Submission to Midwest Project Public Hearings, annexe 1, Régina, Saskatchewan, 11 juin 1996.

⁸⁵ Cogema Resources Inc., Amendment of Mining Facility Operating License AECB-MFOL-143-5, Commission de contrôle de l'énergie atomique, mai 1994.
Minatco Limited, McClean Lake Facility Construction License AECB-MFCL-169-0, Commission de contrôle de l'énergie atomique, mai 1994.

⁸⁶ McLellan annonce une réponse fédérale au rapport de la commission sur les propositions d’exploitation des mines d’uranium dans le Nord de la Saskatchewan, communiqué de presse, gouvernement du Canada, 23 décembre 1993.

⁸⁷ K.W. Hindmarsh, D. Lehmkuhl et R. Martin, Exploitation des mines d’uranium de Rabbit Lake Zone A, Zone D, Eagle Point, Approvisionnements et Services Canada, 1993.

⁸⁸ McLellan annonce une réponse fédérale au rapport de la commission sur les propositions d’exploitation des mines d’uranium dans le Nord de la Saskatchewan, communiqué de presse, gouvernement du Canada, 23 décembre 1993.

⁸⁹ The Government's Position on Proposed Uranium Mining Developments in Northern Saskatchewan, gouvernement de la Saskatchewan, décembre 1993, p. 33.

⁹⁰ J.D. O'Neil, T.K. Young, C.A. Mustard, J. Irvine et B.D. Elias, Monitoring the Health Impact of Uranium Mining Developments in Northern Saskatchewan: Conceptual Issues and Design Options, Northern Health Research Unit, L'Université du Manitoba, 1995.

⁹¹ B. Michel, Transcript of McArthur River and Cigar Lake Public Hearings, Pinehouse, Saskatchewan, 7 octobre 1996, p. 142.

⁹² Comité sur la qualité de l'environnement centre-sud, Submission to the McArthur River Public Hearings, La Ronge, Saskatchewan, 1er octobre 1996, p. 3.

⁹³ United Steelworkers of America, Submission to the McArthur River and Cigar Lake Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 9 septembre 1996, p. 4.

⁹⁴ P. Prebble, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 16 septembre 1996, p. 156.