Rapport de la commission d'examen

9.1 Ambiguïté des juridictions

La gestion de la santé et de la sécurité au travail dans les mines d'uranium est de juridiction fédérale en vertu des clauses de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. La loi habilitante pour la protection radiologique est le Règlement sur les mines d'uranium et de thorium (1988), qui sera bientôt révisé aux termes de la Loi canadienne sur la sûreté nucléaire proposée. Cette loi sera mise en application par la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA). La santé et la sécurité au travail conventionnelles sont régies par le Code canadien du travail et ses règlements aux termes de la Partie II du Code. Sa mise en application incombe à l'élément Travail de Développement des ressources humaines Canada.

En pratique, toutefois, la protection radiologique est contrôlée par les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux, alors que la santé et la sécurité conventionnelles des employés sont contrôlées par le ministère de la Main-d'oeuvre de la Saskatchewan. Le gouvernement provincial détient son autorité par le truchement des baux de surface négociés avec chaque mine d'uranium. Plus particulièrement, la Occupational Health and Safety Act, 1993, (loi sur la santé et la sécurité au travail) de la Saskatchewan et la Radiation Health and Safety Act, 1985, (loi sur la santé et la sécurité radiologiques) et leurs règlements pertinents sont les instruments législatifs appliqués dans les mines d'uranium.⁵⁴

Il semble que la Direction de la sécurité minière et radiologique de la province est l'organisme gouvernemental le plus actif dans l'exécution d'inspections conventionnelles de santé et de sécurité au travail dans les mines. Par conséquent, cet organisme devrait détenir l'autorité de pouvoir entreprendre des poursuites pour exécuter l'application des règlements. Il devrait y avoir une définition officielle des sphères de compétence responsables de la santé et de la sécurité conventionnelles dans les mines d'uranium. La province de Saskatchewan devrait détenir l'autorité législative et la responsabilité de la réglementation et de l'exécution des normes de santé et de sécurité conventionnelles dans les mines d'uranium de la province.

Travailler dans une mine d'uranium comporte un risque additionnel qui dépasse les préoccupations de santé et de sécurité des autres mines - la possibilité que les mineurs soient exposés à des radiations. La Commission de contrôle de l'énergie atomique effectue des inspections de conformité et de vérification pour faire en sorte que des mesures acceptables de protection contre les radiations soient mises en place.

La CCEA utilise une stratégie multiphase pour garantir la conformité : un examen du promoteur, une évaluation de la modélisation, une analyse du risque, des inspections de site et des vérifications de toutes les mines d'uranium proposées et en exploitation font partie de ses activités. La CCEA définit les doses limites du public et des employés, à partir des recommandations de la Commission internationale de protection radiologique (CIPR).

La province participe aussi à la réglementation des risques des radiations pour la santé par le truchement de la Direction de la sécurité minière et radiologique de Travail Saskatchewan. La loi qui porte sur les radiations est la Radiation Health and Safety Act, 1985 (Loi sur la santé et la sécurité radiologique) et ses règlements. Bien que les règlements de la loi ne comportent pas de clauses qui portent précisément sur les travailleurs des mines d'uranium, la province impose des limites de doses en les précisant dans les baux de surface.⁵⁵

Aux termes des lois fédérales et provinciales, les deux ordres de gouvernement ont une responsabilité en ce qui concerne les risques de radiation aux mines d'uranium. Cela offre une occasion parfaite de collaboration entre les organismes de réglementation, pour partager l'information et éviter les dédoublements. Toutefois, les présentations à la commission, aux audiences publiques, n'ont pas tiré avantage des ces occasions.⁵⁶ Ce manque de collaboration est inquiétant, non seulement à cause des inefficacités qu'il représente, mais aussi à cause des possibilités de compromis pour la santé et la sécurité des travailleurs. Une entente officielle entre la CCEA et les organismes de réglementation provinciaux s'impose pour qu'ils partagent l'information et les observations sur place relatives au contrôle des radiations, dans le but d'accroître la protection des travailleurs et de réduire les dédoublements dans les activités de tests et de reddition de comptes.

9.2 Risques des radiations pour la santé et protection

En ce qui concerne l'exploitation minière et la concentration du minerai de haute qualité de McArthur River, la protection radiologique pose certains défis qu'il faut relever. Les méthodes utilisées dans les mines (section 6.1) ont été conçues spécialement pour empêcher que les mineurs soient exposés directement au minerai. La sécurité des travailleurs dépend du succès du confinement du minerai durant son extraction, durant son concassage et son broyage, durant le pompage de sa pulpe à la surface, durant le transport du minerai vers l'usine, durant le mélange du minerai de McArthur River avec les déchets spéciaux de Key Lake, durant la concentration et durant l'épandage des résidus. L'EIE prévoit que l'exposition maximale des travailleurs (pour un foreur dans un puits) sera environ de 29 p. 100 des nouvelles limites d'exposition annuelles.

Malgré la protection offerte par la conception et les procédures de la mine, la CCEA a défini divers secteurs d'exploitation minière où un soin particulier sera requis pour éviter des problèmes de radiation. Parmi eux, le contrôle de la ventilation, le système de confinement de l'eau souterraine et la manipulation du minerai bouleversent les conditions. Il y a des préoccupations sur lesquelles on ne peut se pencher durant une étude environnementale. Pour des raisons essentiellement pratiques, elles doivent être contrôlées et surveillées par les organismes de réglementation par l'entremise des procédures de délivrance de permis.

Nous... croyons que les défis technologiques de l'exploitation minière de minerai de haute qualité à McArthur River peuvent être relevés.

J. Parr, Gouvernement de la Saskatchewan, Transcript of the McArthur River Public Hearings, Régina, Saskatchewan, 5 septembre 1996, p. 92.

La CCEA s'est déclarée satisfaite que les promoteurs aient correctement évalué les risques pris par les travailleurs à cause de l'exposition aux radiations durant l'extraction de la mine et aient prévu contrôler les émanations à la source.⁵⁷ Travail Saskatchewan en est arrivé aux mêmes conclusions.

En plus de se conformer aux limites de la réglementation, le promoteur doit se conformer au principe du « niveau de risque le plus bas que l'on peut raisonnablement atteindre » (ALARA). Il n'est pas permissible d'utiliser une approche particulière si une approche comparable, mais plus sécuritaire existe. Une exposition inutile est inacceptable, même si les limites réglementaires sont respectées. ALARA est un concept important et il est essentiel de s'y conformer aussi scrupuleusement qu'aux règlements.

Donc, comment les géologues, leurs foreurs, leurs aides, leurs carottiers, et les personnes qui manipulent à mains nues du minerai de qualité extrêmement élevée qui n'existe nulle part à l'état naturel, quelle est la protection accrue dont ils s'entourent aujourd'hui dans un tel environnement? Je me le demande encore.

Dr. G. Strnad, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 11 septembre 1996, p. 92.

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...dire que les travailleurs ne peuvent pas être protégés est, je dirais, une déclaration trompeuse. Nous avons, comme nous l'avons dit, foré à 10 000 mètres, manipulé des minéraux radioactifs qui, parfois étaient de qualité 40 et nous surveillons tout le monde, pendant le forage, quand ils transportent le minerai, quand ils les examinent. Tous ces contrôles ont démontré que les normes de sécurité auxquelles nous devons satisfaire le sont pleinement. Voilà ma réponse. Nous avons de l'expérience pour montrer que ça marche.

Bernard Michel, Président, Cameco Corporation, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 11 septembre 1996, p. 93.

Le minerai de McArthur River sera concentré à l'usine de Key Lake et les résidus seront déposés à l'installation de gestion des résidus de Deilmann (IGRD). L'EIE prévoit que l'exposition maximale des travailleurs, indiquée en pourcentage des nouvelles mesures proposées, plus sévères, d'exposition radiologique, sera dans des limites réglementaires acceptables : 36 p. 100 pour les préposés à l'entretien de l'usine; 37 p. 100 pour les employés de l'IGRD durant les opérations de déposition subaériennes des résidus et 10 p. 100 pour les employés de l'IGRD durant les opérations de déposition subaquatique. Puisque ces prédictions représentent des fractions importantes de la limite permise, un contrôle serré, à l'aide de technologie de pointe, sera nécessaire pour faire en sorte que les travailleurs ne soient pas exposés à des niveaux inacceptables.

L'usine de Key Lake a des antécédents d'exposition radiologique acceptables pour ses employés. Cela indique que des contrôles de santé et de sécurité acceptables sont appliqués. En outre, le programme de formation aux radiations des employés, un suivi en milieu de travail et des protocoles de réaction d'urgence aux déversements sont bien conçus à cet emplacement. Toutefois, le minerai mélangé de McArthur River sera plus radioactif que le minerai concentré auparavant à Key Lake et il n'y aura pas lieu de s'asseoir sur ses lauriers pour les réussites antérieures quand le nouveau processus débutera.

Afin de mieux évaluer les répercussions sur la santé et la sécurité des travailleurs, la CCEA, les sociétés minières d'uranium et le gouvernement de la Saskatchewan ont décidé conjointement d'entreprendre une étude sur le taux de mortalité de génération des mineurs d'uranium de Saskatchewan.⁵⁸ La commission est très en faveur de cette étude épidémiologique qui s'étendra sur environ trente-cinq ans. Elle devrait être prioritaire et on devrait lui accorder des fonds appropriés pour lui permettre d'atteindre ses objectifs de recherche à long terme. Voir les sections 11.5 et 11.6.

Le public a exprimé son inquiétude concernant l'incertitude dans l'évaluation des risques technologiques et la sélection de normes conservatrices appropriées pour les limites de doses. La CCEA établit les doses limites pour le public et le milieu de travail, se fondant sur les recommandations de la CIPR. Les normes fédérales actuelles, fondées sur les recommandations CIPR-26 de 1977 sont en cours de révision et la Réglementation de protection contre les radiations proposée par la CCEA demande une réduction considérable des limites de dose. La limite actuelle de la CCEA pour les travailleurs de ce milieu est de 50 mSv par an et, pour le public, de 5 mSv par an. La nouvelle dose en milieu de travail proposée par la CCEA (fondée sur CIPR-60) est de 20 mSv par an, sur une moyenne d'une période définie de 5 ans, avec une condition additionnelle que la dose réelle ne doit pas dépasser 50 mSv au cours d'une seule année. La dose limite proposée pour le public est de 1 mSv par an.

Les normes actuelles pour les doses de radiation en Saskatchewan reposent aussi sur CIPR-26, bien que la province ait l'intention d'intégrer les normes de protection contre les radiations de CIPR-60 dans les futurs baux de surface conclus avec les mines d'uranium.⁵⁹

La majorité des préoccupations du public semblent être reliées au délai qui a été nécessaire pour que les recommandations CIPR-60 et les révisions subséquentes aient été acceptées et mises en oeuvre. Les deux gouvernements devraient agir rapidement pour adopter les normes CIPR-60 et CIPR-65 et devraient aussi être prêts à réviser et à modifier rapidement ces limites de dose, conformément aux recommandations à venir de la commission.

...il y a environ trois ans, votre comité recommandait que la province décide d'adopter les limites d'exposition CIPR-60. Il ne semble pas y avoir eu beaucoup de progrès...

Ann Coxworth, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 9 septembre 1996, p. 25.

9.3 Santé et sécurité conventionnelles

La Saskatchewan a mis à jour The Occupational Health and Safety Act (loi sur la santé et la sécurité au travail) en 1993 et a entrepris un examen de trois ans de The Occupational Health and Safety Regulations (règlements sur la santé et la sécurité au travail) la même année. Les règlements révisés devaient entrer en vigueur avant que la présente étude ne soit terminée.⁶⁰ Toutefois, la réglementation sur les mines a été révisée pour la dernière fois en 1978, et on ne prévoit pas la réviser après l'entrée en vigueur des règlements sur la santé et la sécurité. L'importance accordée à des règlements désuets est inquiétante.

Depuis 1978, l'environnement minier a beaucoup changé. De nouveaux développements dans la technologie automatisée des mines, les systèmes de communication, les contrôles informatisés des procédures et le suivi de la sécurité des travailleurs imposent des modifications correspondantes dans les lois et les règlements. Par exemple, un nouveau code minier devrait inclure des systèmes de communications entre les travailleurs et entre les travailleurs et la surface qui soient réglementés, afin d'améliorer les réactions aux situations d'urgence. Les normes d'éclairage souterrain devraient être améliorées pour faire en sorte qu'elles utilisent au mieux les technologies disponibles. Travail Saskatchewan devrait améliorer ses Mines Regulations (règlements sur les mines) pour refléter les procédures minières actuelles et l'utilisation de technologies modernes.

9.4 Conclusions et recommandations

Les mineurs, particulièrement ceux qui travaillent sous terre, dépendent des organismes de réglementation des mines pour leur garantir un milieu de travail sécuritaire. Il est, par conséquent, essentiel que les lois et règlements assurent une protection adéquate pour les travailleurs contractuels ou non contractuels; que les mines soient inspectées régulièrement et qu'un soin approprié soit exercé pour garantir que des pratiques de travail sécuritaires sont suivies.

La commission est satisfaite que les promoteurs aient adéquatement évalué les risques radiologiques pour les travailleurs et aient prévu des mesures de contrôle et de minimisation appropriées pour contrôler les émanations à la source. Toutefois, le promoteur doit se rappeler l'importance du concept ALARA et on prie Cameco de respecter ALARA dans toutes les activités et étapes du projet aussi scrupuleusement que les normes imposées par les lois et règlements. En outre, il est recommandé que les gouvernements fédéral et provincial agissent rapidement pour adopter l'esprit des normes CIPR-60 et CIPR-65.

Les chevauchements de juridiction et les ambiguïtés entre les gouvernements fédéral et provincial risquent éventuellement de réduire le degré de protection des travailleurs et aussi d'introduire une certaine inefficacité dans le système. Parce que la province joue le rôle de premier plan dans l'exécution d'inspections et de contrôle en milieu de travail, il est recommandé que la Saskatchewan soit dotée de l'autorité législative et soit chargée de la santé et de la sécurité conventionnelle dans les mines d'uranium. Pour la protection de la santé contre les radiations, une entente officielle entre la CCEA et les organismes de réglementation provinciaux est recommandée, afin de partager l'information et des observations sur les inspections sur place dans le but de renforcer la protection des travailleurs et de réduire les dédoublements.

Il est aussi recommandé que Travail Saskatchewan complète rapidement ses examens et révisions des The Health and Safety Regulations (règlements sur la santé et la sécurité) et les Mines Regulations (règlements sur les mines) pour faire en sorte qu'ils reflètent les procédures minières actuelles et l'utilisation des technologies modernes.

⁵⁴ Gouvernement de la Saskatchewan, Opening Presentation to the McArthur River Public Hearings, Régina, Saskatchewan, 5 septembre 1996, pp. 19-21.

⁵⁵ Ibidem, p. 19.

⁵⁶ R. McCabe, Transcript of McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 9 septembre 1996, p. 31.

⁵⁷ Commission de contrôle de l'énergie atomique, Radiological Assessment of the Mining Methods at the McArthur River Project, Submission to the McArthur River Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 11 septembre 1996, p. 4.

⁵⁸ Commission de contrôle de l'énergie atomique, Submission to the McArthur River Public Hearings, Régina, Saskatchewan, 6 septembre 1996, p.5.

⁵⁹ Gouvernement de la Saskatchewan, Opening Presentation to the Cigar Lake Public Hearings, Régina, Saskatchewan, 4 septembre 1996, p. 33.

⁶⁰ J. Parr, Transcript of McArthur River Public Hearings, Régina, Saskatchewan, 5 septembre 1996, p. 85.