Rapport de la commission d'évaluation environnementale - Projet Voisey's Bay

2.1 Le contexte

Pour assurer une évaluation convenable des effets du projet, le protocole d'entente donne à la commission la mission spécifique d'accomplir les tâches suivantes :

• examiner la nécessité de réaliser le projet;
• étudier les effets du projet sur la biodiversité et sur la capacité des générations présentes et futures à satisfaire leurs besoins grâce aux ressources renouvelables;
• examiner dans quelle mesure la VBNC a appliqué le principe de prudence au projet.

La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la « Loi ») définit le développement durable comme étant « le développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs ». Dans ses directives, la commission a interprété les trois objectifs du développement durable dans le sens suivant, et indiqué que cette interprétation guiderait son examen de l'étude d'impact environnemental et des autres mémoires :

• la préservation de l'intégrité de l'écosystème et le maintien de la biodiversité;
• le respect du droit qu'ont les générations futures à faire une utilisation durable des ressources renouvelables;
• la concrétisation d'avantages sociaux et économiques durables et équitables.

L'Accord sur l'Initiative minière de Whitehorse a tenu compte de l'incidence de l'extraction des ressources minérales sur le développement durable et a préconisé une démarche multipartite pour élaborer une stratégie d'exploitation minière durable. Le ministère des Ressources naturelles du Canada a élaboré des principes sur la question et a inclus un objectif voulant que « les retombées économiques et les avantages sociaux de l'exploitation minière ne profitent pas uniquement à la génération actuelle, et que les investissements actuels dans le capital humain et physique profitent aux générations futures autant qu'aux générations présentes ».

Dans l'étude d'impact environnemental, la VBNC s'est engagée à extraire du minerai et des produits métalliques avec efficacité à toutes les étapes de l'extraction et de la transformation, de manière à limiter les effets sur l'environnement et à accroître les retombées économiques, tout en respectant les besoins et les valeurs des autres utilisateurs des ressources pendant toute la durée du projet.

Beaucoup de mémoires adressés à la commission traitent de divers aspects de la durabilité, sur lesquels nous revenons dans le présent rapport. Le présent chapitre décrit le cheminement suivi par la commission pour tirer une conclusion générale à l'égard du projet dans l'optique du développement durable.

2.2 Intégrité de l'écosystème, biodiversité et ressources renouvelables

La commission a demandé à la VBNC d'expliquer comment elle comptait extraire la ressource minérale de la baie Voisey sans compromettre l'intégrité de l'écosystème et la biodiversité, et comment elle comptait protéger les ressources végétales et fauniques que les peuples autochtones utilisent depuis des générations et qui demeurent un élément vital de leur économie locale, ainsi que leur bien-être social et spirituel.

La VBNC reconnaît la valeur et la sensibilité écologique de la région de Landscape, dans laquelle se déroulerait le projet, en particulier dans le secteur du ruisseau Reid, dans les Gooselands et dans les ressources marines du complexe des cinq baies. La société minière reconnaît aussi l'importance de la glace marine de rive comme habitat et comme prolongement du continent utilisé dans les déplacements et les activités d'exploitation des ressources fauniques. La VBNC a indiqué que la conception et l'exploitation du projet :

• réduiraient le plus possible l'empreinte terrestre du projet, et donc le niveau de perturbation de l'habitat terrestre;
• préviendraient tout déversement direct du projet dans le système du ruisseau Reid ou dans l'estuaire de la baie Voisey;
• préviendraient l'acidification des cours d'eau et des lacs, ainsi que toute mobilisation subséquente des métaux dans la chaîne alimentaire, grâce au stockage permanent sous l'eau des résidus à forte teneur en sulfures et des roches stériles;
• réduiraient le plus possible les effets sur la faune grâce à des politiques visant les employés et la formation du personnel, et grâce à diverses mesures d'atténuation;
• réduiraient les effets du transport maritime sur la banquise côtière, grâce à une limitation des expéditions hivernales et à d'autres mesures d'atténuation.

Beaucoup d'intervenants ont déclaré à la commission que, pour protéger l'environnement et les ressources exploitées par les exploitants des ressources fauniques autochtones et leurs familles, la VBNC doit apporter une grande attention à la lutte contre la poussière, à la gestion de l'eau, des résidus et des stériles, ainsi qu'à la protection de l'habitat des végétaux, des poissons et de la faune. Dans toutes les collectivités de la côte septentrionale, les habitants ont exprimé une grande inquiétude face aux répercussions du transport maritime hivernal sur la glace de rive. Les Inuit, en particulier, ont contesté la pertinence de la piste d'atterrissage vers les Gooselands. La commission examine toutes ces questions dans les chapitres 5 à 13.

La commission juge qu'à bien des égards, le projet est une exploitation minière relativement classique qui fait appel à des mesures d'atténuation éprouvées, et que l'on peut en prévoir les effets avec une certitude raisonnable. Néanmoins, la commission estime que les promoteurs du projet doivent relever plusieurs défis non négligeables :

• la protection du système du ruisseau Reid, en raison de l'emplacement de la mine à ciel ouvert et d'autres éléments du projet;
• la protection des Gooselands et de la sauvagine qui fréquente ce marais salant;
• la sécurité de la navigation dans les glaces et dans un labyrinthe d'îles, de pointes et de récifs;
• la protection des usagers de la banquise lors du transport maritime effectué par la VBNC au travers de la banquise côtière;
• l'efficacité des mesures de réhabilitation dans un environnement subarctique.

La commission en conclut que la VBNC pourrait aménager, exploiter et désaffecter les installations prévues dans le projet sans endommager de façon significative les fonctions locales et régionales de l'écosystème, ni diminuer substantiellement la capacité des générations présentes et futures à profiter des ressources renouvelables. Pour y parvenir, la VBNC doit mettre en place un système efficace de gestion de l'environnement, comme le propose l'étude d'impact environnemental; adopter d'autres mesures d'atténuation, comme le recommande le présent rapport; se fonder sur les résultats d'un programme scientifique de surveillance des effets pour améliorer le rendement environnemental pendant toute la durée du projet.

Cependant, la commission estime qu'en raison de l'incertitude appréciable qui subsiste relativement aux effets du transport maritime au travers de la banquise côtière, on ne devrait pas réaliser ce volet du projet tant que les questions n'auront pas été réglées à la satisfaction de l'Association des Inuit du Labrador et du gouvernement.

La commission juge aussi qu'une bonne gestion environnementale du projet exige non seulement des efforts diligents de la part de la VBNC, mais aussi une collaboration continue des quatre signataires du protocole d'entente et la mise en place d'une structure de cogestion de l'environnement dans le nord du Labrador, telle que décrite au chapitre 17.

2.3 Avantages sociaux et économiques durables et équitables

La commission a demandé à la VBNC de lui indiquer dans quelle mesure le projet apporterait des avantages sociaux et économiques durables et équitables aux peuples autochtones du nord du Labrador, aux autres habitants du Labrador et à la province. La VBNC a affirmé que, sur une période de 20 à 25 ans, le projet apporterait ces avantages sur trois plans :

• des emplois directs dans le projet et des occasions d'affaires connexes offertes aux membres de l'Association des Inuit du Labrador et de la nation Innu, ainsi qu'aux autres habitants du Labrador, par l'entremise d'une politique interne appelée principe de contiguïté;
• la participation financière de l'Association des Inuit du Labrador et de la nation Innu au projet, par l'intermédiaire d'ententes sur les impacts et avantages;
• l'augmentation des recettes fiscales du gouvernement.

Bon nombre de particuliers et d'organisations ont indiqué à la commission que le projet pourrait effectivement apporter des avantages, pourvu que l'on respecte certaines conditions cruciales. La plus importante de celles-ci est que le projet dure de 20 à 25 ans au moins, tel que proposé, et idéalement plus longtemps. Les travailleurs pourraient ainsi accumuler une pension de retraite et des économies profitant à plus d'une génération, et acquérir les compétences industrielles et commerciales susceptibles de générer de nouvelles activités économiques. Parallèlement, les collectivités pourraient utiliser l'augmentation de leurs recettes pendant une longue période pour diversifier l'économie locale. Une durée prolongée limiterait aussi le risque que l'on subisse les effets néfastes liés à la succession rapide de la prospérité et de la débâcle.

Tout en reconnaissant l'intention de la VBNC d'aménager la mine à ciel ouvert et d'exploiter des galeries souterraines, la commission, comme beaucoup d'intervenants, observe que la durée du projet est compromise par deux grands facteurs d'incertitude : la volatilité des prix du nickel et le manque de données sur l'étendue du gisement souterrain. La commission commente ces questions au chapitre 3, intitulé Nécessité de réaliser le projet et intendance des ressources. Elle en conclut que, malgré cette incertitude, le projet pourrait apporter des avantages durables si la VBNC est tenue de mener à terme son programme de prospection souterraine et de régler le rythme de la production de manière à ce que l'extraction se poursuive pendant au moins 25 ans.

De nombreux intervenants ont aussi indiqué à la commission qu'une deuxième condition cruciale serait que la VBNC donne des emplois et des occasions d'affaires aux collectivités Inuit et Innu tel que promis et que l'exploitation avec service de navette aérienne ne se limite pas à un simple survol. La VBNC et les autres parties en cause devraient aussi s'assurer que le projet profite autant aux femmes qu'aux hommes. La commission traite de cette question surtout au chapitre 15, intitulé Emploi et occasions d'affaires et conclut que les Inuit, les Innu et les autres habitants du Labrador profiteraient des occasions d'emploi et d'affaires, pourvu que l'on conclue et mette en application les ententes sur les impacts et les avantages. La VBNC doit aussi donner la formation nécessaire (en collaboration avec les autres parties), assurer une application uniforme du principe de contiguïté et apporter une attention particulière aux différents aspects des conditions de travail qui se rapportent à la langue, à la culture et au sexe.

La VBNC reconnaît que les habitants et les collectivités du nord du Labrador subiraient des effets économiques et sociaux néfastes et que le projet risque d'accroître les disparités économiques. La VBNC considère toutefois que ces effets seraient pour la plupart de courte durée et qu'ils ne se manifesteraient que pendant la période d'adaptation. Elle estime que les améliorations durables sur le plan de la santé et du bien-être des individus et des collectivités compenseraient largement ces effets néfastes. La commission a entendu de nombreuses opinions et préoccupations à cet égard, qui sont reprises surtout au chapitre 16, intitulé vie familiale et communautaire et services publics.

La commission juge qu'il s'agit d'une question complexe, que le projet aurait des effets sociaux néfastes et d'autres qui seraient bénéfiques, et que ces effets ne seraient pas répartis uniformément. Cependant, la commission juge aussi qu'une économie fondée exclusivement sur l'exploitation des ressources renouvelables a peu de chances de répondre aux besoins des populations Inuit et Innu en croissance, et que le changement social et économique est à la fois inévitable et déjà en cours. La commission estime que le projet pourrait avoir des effets sociaux bénéfiques d'une ampleur considérable et que les effets néfastes pourraient être maîtrisés si l'on réussit à négocier et mettre en application des ententes sur les impacts et les avantages, et si les recettes supplémentaires du gouvernement sont réinvesties dans les services et l'infrastructure de la région. Comme on en discute au chapitre 4, la commission considère aussi que des ententes sur les revendications territoriales - ou des mesures exécutoires équivalentes relatives à la consultation, à l'indemnisation et la participation par rapport au projet - devraient être conclues avant le démarrage du projet, pour garantir que les Inuit et les Innu peuvent mieux maîtriser leur vie et leur avenir.

2.4 Le principe de prudence

Le protocole d'entente donne à la commission la mission d'étudier dans quelle mesure le projet tient compte du principe de prudence. Selon la Déclaration de Rio, dont le Canada est signataire, le principe de prudence stipule que, « dans les cas où il existe un risque de dommage sérieux ou irréversible, le manque de certitude scientifique ne peut être invoqué pour remettre à plus tard l'application de mesures rentables visant à prévenir la détérioration de l'environnement ». La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ne jette aucune lumière sur l'application du principe de prudence à l'évaluation environnementale.

Pour déterminer dans quelle mesure les interactions entre le projet et l'environnement pourraient causer un dommage grave ou irréversible, la commission a tenu compte des facteurs suivants :

• le caractère nouveau de l'interaction dans un environnement de ce type;
• le degré d'incertitude entourant les effets éventuels;
• l'étendue et la durée des effets éventuels, ainsi que la mesure dans laquelle ils pourraient être irréversibles;
• la gravité et l'échelle des effets éventuels sur la productivité biologique et la santé de l'écosystème.

La commission considère que le principe de prudence impose au promoteur l'obligation de démontrer que ses actions ne causeraient pas de dommage sérieux ou irréversible. Plus précisément, la commission a demandé à la VBNC de démontrer qu'elle a :

• conçu le projet de manière à éviter les effets néfastes dans la mesure du possible;
• prévu l'application de mesures d'atténuation, ou de plans d'urgence, dont l'efficacité est éprouvée;
• conçu des programmes de surveillance permettant d'intervenir rapidement dans les cas où l'on détecterait des effets néfastes (ou se chargerait d'en concevoir, en collaboration avec d'autres intervenants, le cas échéant);
• élaboré les systèmes nécessaires pour remédier à tout effet néfaste résiduel, accidentel ou imprévu du projet, et démontré qu'elle possède les ressources financières voulues pour compenser ces effets.

La commission a demandé à la VBNC de faire preuve de prudence dans ses prévisions, en utilisant par exemple les scénarios visant la pire éventualité, le cas échéant. La commission a demandé qu'on lui fournisse l'assurance que s'il existe une grande incertitude quant à la gravité et au caractère irréversible des effets que pourrait causer tout volet du projet, la VBNC pourrait amoindrir cette incertitude, corriger le problème ou suggérer une solution de remplacement viable.

La VBNC a déclaré qu'à son avis, l'application du principe de prudence au projet se traduit par une démarche fondée sur la prévision et la prévention, et que les concepteurs et planificateurs devraient par conséquent tenir compte des données environnementales à toutes les étapes de leurs activités. La VBNC a communiqué à la commission les moyens par lesquels le principe de prudence a été pris en compte dans la conception du projet pour prévenir les effets néfastes, éviter la pollution, faire face aux imprévus, élaborer des programmes de surveillance et de suivi et faire en sorte que son régime d'assurance responsabilité couvre toute responsabilité en cas de dommages. La commission examine en détail ces moyens dans les chapitres qui touchent ces diverses questions.

La nation Innu et l'Association des Inuit du Labrador préconisent une interprétation plus stricte du principe de prudence. Par exemple, un spécialiste témoignant pour la nation Innu a estimé que le principe oblige la commission partir de l'hypothèse que le projet est néfaste pour l'environnement, et que la commission ne rejette cette hypothèse que si elle accumule suffisamment de preuves à l'effet contraire. La nation Innu a aussi fait valoir que toute intervention ayant des conséquences irréversibles à long terme élimine des possibilités futures, ce qui va à l'encontre du principe de durabilité. Ses représentants ont avancé que la gestion adaptative repose sur une démarche de surveillance et d'atténuation, ce qui viole à la fois le principe de prudence et celui de la durabilité. Ils ont résumé comme suit le principe de prudence : si l'on attend de voir ce qui va se passer, il sera déjà trop tard.

La commission conclut qu'on ne lui a pas présenté d'hypothèses plausibles, bien fondées dans l'expérience et dans la théorie, permettant de conclure que le projet, ou des éléments déterminants du projet, causeraient des effets environnementaux néfastes sérieux ou irréversibles. La commission conclut aussi que les mesures recommandées dans le présent rapport pourraient remédier de façon satisfaisante à toute incertitude en la matière.

2.5 Les connaissances autochtones

Le protocole d'entente stipule que la commission doit « tenir pleinement compte des connaissances traditionnelles sur l'écologie, qu'elles soient transmises oralement ou par écrit ». Dans ses directives, la commission explique son attente à cet égard en définissant les connaissances traditionnelles sur l'écologie comme un élément du savoir autochtone. Celui-ci est défini comme étant « la connaissance, la compréhension et les valeurs des peuples autochtones, telles qu'elles s'appliquent aux effets du projet et à l'atténuation de ces effets », et qui sont fondées sur « l'observation personnelle, l'expérience collective et la tradition orale des générations successives . La commission a noté en outre que le savoir autochtone évolue à mesure que s'ajoutent des expériences et des connaissances nouvelles; elle ne voulait donc pas que l'apport des peuples autochtones à l'évaluation environnementale se limite à ce que l'on considère en général comme la connaissance traditionnelle de l'écologie.

Les éléments du savoir autochtone qui touchent les valeurs, les normes et les priorités ont reçu une attention particulière au moment de déterminer les problèmes et les priorités de l'évaluation; ces éléments ont beaucoup inspiré les directives de la commission. Celles-ci précisent que le savoir autochtone touchant des questions comme le fonctionnement de l'écosystème, l'abondance des ressources, la répartition et la qualité des ressources, l'utilisation du territoire et des ressources, ainsi que le bien-être social et économique jouerait un rôle essentiel pour déterminer les conditions de base, prévoir les effets et évaluer l'importance de ces effets dans l'étude d'impact environnemental et lors de l'examen public.

La commission a indiqué que la VBNC devrait obtenir ces renseignements en collaboration avec les autres parties et les inclure dans son étude d'impact environnemental, ou aider les individus et parties autochtones les présenter directement à la commission pendant l'examen.

En 1995, la VBNC a entamé des pourparlers avec l'Association des Inuit du Labrador et la nation Innu pour recueillir le savoir autochtone qu'il conviendrait d'intégrer dans son étude d'impact environnemental. Au cours des trois années suivantes, elle a financé des ateliers, des rapports et des études. Pour la plupart, les résultats de ces activités ont été présentés directement à la commission par l'Association des Inuit du Labrador et par la nation Innu, plutôt que d'être intégrés à l'étude d'impact environnemental de la société minière. Les organisations autochtones ont présenté des rapports sur la détermination des problèmes et des priorités; elles ont en outre présenté des rapports sur l'utilisation du territoire, la connaissance environnementale et les effets éventuels sur l'environnement; enfin, dans le cas de la nation Innu, elle a déposé un rapport sur les conditions socio-économiques et un document vidéo illustrant la situation des familles et des collectivités Innu, ainsi que des points de vue personnels sur l'avenir de la nation. La commission considère que la VBNC n'a pas influencé, ni cherché à influencer, le contenu et la qualité des activités qu'elle a financées.

La commission estime que la VBNC s'est conformée de façon satisfaisante aux directives et la félicite pour les efforts déployés dans un contexte où l'on manquait d'orientation et d'expérience. Lorsque le savoir autochtone a été présenté lors des audiences techniques, la commission y a accordé la même attention qu'aux témoignages de spécialistes, en gardant à l'esprit que ces audiences étaient menées selon une formule non judiciaire et non antagoniste. La commission juge que l'on a convenablement tiré parti du savoir autochtone pendant l'examen, lors des audiences techniques comme des audiences communautaires.

Conclusion

En se fondant sur les conclusions mentionnées, la commission estime que le projet pourrait constituer un apport substantiel au développement social et économique durable de la côte nord et de l'ensemble du Labrador, sans nuire aux fonctions vitales de l'écosystème et aux habitats, et sans empêcher les Inuit et les Innu de poursuivre leurs activités traditionnelles dans la région. Pour qu'un tel apport se produise réellement, la VBNC doit honorer les engagements qu'elle a pris pendant le processus d'examen et travailler avec diligence, pendant toute la durée du projet, pour prévenir ou réduire le plus possible les effets néfastes et maximiser les retombées bénéfiques. La commission croit aussi que chacun des quatre signataires du protocole d'entente aurait un rôle essentiel et permanent à jouer pour assurer le développement durable de l'environnement et de la collectivité.

Recommandation 1

La commission recommande que l'on autorise la réalisation du projet d'exploitation minière et d'usine de concentration de la baie Voisey, sous réserve des conditions énoncées dans les autres recommandations de la commission.