Rapport de la commission d'examen

Les dommages environnementaux et la perturbation sociale susceptibles d'être causés par le Projet de Cigar Lake ne peuvent se justifier que s'il procure certains avantages à la société canadienne. Bien que la réalisation de profits raisonnables par les promoteurs constitue un aspect essentiel du succès du projet, la mise en valeur des ressources n'est pas justifiée si elle n'est pas avantageuse également pour les Canadiens en général et pour les habitants locaux en particulier. Les principaux avantages quantifiables se présentent sous deux formes - les taxes et redevances payées aux gouvernements et l'emploi et les possibilités d'affaires offerts aux citoyens. Comme les citoyens locaux doivent assumer la plus grande partie du risque de dommages environnementaux ou de perturbation sociale, il est essentiel qu'une proportion considérable des emplois et des possibilités d'affaires créés par le projet demeure dans le Nord.

Le présent chapitre examine les avantages que le Projet de Cigar Lake devrait fournir aux Canadiens en général, sous forme de recettes publiques, et aux habitants du nord de la Saskatchewan en particulier, par le biais de l'emploi et des possibilités d'affaires.

13.1 Avantages pour les citoyens du Canada et de la Saskatchewan

13.1.1 Viabilité du projet

Il est peu probable qu'un projet qui n'est pas viable économiquement entraîne des avantages importants. En fait, les projets qui échouent économiquement et qui laissent des dommages environnementaux non atténués risquent d'engendrer un fardeau économique. Par conséquent, la province de la Saskatchewan a intégré une évaluation de la viabilité dans sa présentation à la commission. [J. Forster, Government of Saskatchewan, Opening Presentation, Cigar Lake Public Hearings, Regina, Saskatchewan, le 4 septembre 1996, p. 7.] Soulignant que le Projet de Cigar Lake concerne l'un des dépôts d'uranium les plus importants et les plus riches du monde, la province a conclu qu'il devrait constituer l'une des exploitations les plus concurrentielles de gisement d'uranium au monde. À pleine capacité, elle pourra fournir suffisamment d'uranium pour répondre à environ 14 p. 100 des besoins annuels de production de toute la planète.

Voici quelques-uns des autres facteurs qui, selon la province, favoriseront la viabilité économique du Projet de Cigar Lake :

• l'existence de mouvements positifs de trésorerie réalisés sur l'éventail des prix prévus;
• un taux de rendement prévu qui est supérieur au seuil fixé par l'industrie pour la viabilité d'un projet;
• moins d'une chance sur cent de perte économique, selon les techniques de simulation Monte Carlo utilisées pour évaluer une série de scénarios;
• les propriétaires du projet (Cameco, Cogema, Idemitsu, TEPCO et KEPCO) sont des experts du marketing d'uranium qui entretiennent avec leurs clients de bons rapports soutenus qui durent longtemps.

L'analyse du Ministère nous fait croire que le projet sera viable économiquement et créera des avantages considérables pour la province et les citoyens du Nord.

J. Forster, province de la Saskatchewan, Transcript of Cigar Lake Public Hearings, Regina, Saskatchewan, le 4 octobre 1996, pp. 21-22.

13.1.2 Recettes provinciales

Les recettes publiques générées par ce projet appartiendraient aux catégories suivantes : redevances, impôts sur le capital et surtaxes, droits relatifs aux baux de surface, impôts fonciers, taxes de vente provinciales et impôts sur le revenu. Le niveau des recettes publiques que ce projet devrait générer dépendra essentiellement de sa rentabilité qui, à son tour, sera directement liée au prix de vente du produit, le yellowcake. En utilisant divers scénarios, conformément aux Directives, le promoteur a conclu que les recettes provinciales se situeraient entre 1,4 milliard et 1 milliard de dollars. [The Cigar Lake Project Environmental Impact Statement, Additional Information II, Cigar Lake Mining Corporation, juillet 1996, pp. 1-3 à 1 - 5.] La province a présenté une évaluation indépendante relativement plus modérée à l'égard des recettes prévues. En se fondant sur une analyse approfondie de l'offre et de la demande d'uranium à l'échelle planétaire, [Final Report, Saskatchewan Environment and Resource Management, mai 1996, Section 3, pp. 1 - 26.] la province a conclu que les recettes se situeraient entre 595 et 905 millions de dollars. [J. Forster, Government of Saskatchewan, Opening Presentations, Cigar Lake Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 4 septembre 1996, pp. 9 - 11.]

Le Tableau 13.1 compare les prévisions du promoteur et celles de la province. On y constate qu'en plus de prévoir des redevances environ 20 p. 100 moins élevées que celles du scénario du promoteur, la province s'attend à percevoir des recettes beaucoup moins élevées au titre de la taxe de vente. Comme la province a diminué sa taxe de vente de 9 p. 100 à 7 p. 100 après avoir établi ses prévisions, il faut s'attendre à ce que les recettes prévues diminuent encore plus.

Les recettes prévues par le promoteur, présentées au Tableau 13.1 sont également plus importantes parce que toutes les charges sociales sont considérées comme des recettes pour la province, tandis que les prévisions de la province sont limitées à l'impôt sur le revenu. Même s'il n'y a pas de répartition du montant inclus par le promoteur, nous estimons que les retenues sur la paye au titre de programmes comme la Commission des accidents du travail ne doivent pas être considérées comme des recettes publiques. Ces programmes n'ajoutent pas de crédits supplémentaires au Trésor public ; ils offrent simplement aux employés une couverture d'assurance que le promoteur serait tenu d'acheter ailleurs s'ils n'étaient pas offerts dans leur forme actuelle.

En dépit de la différence des montants prévus par les divers scénarios, il ressort que le projet pourrait générer beaucoup d'argent pour le Trésor de la province.

Avant de conclure l'examen des recettes provinciales possibles du Projet de Cigar Lake, il faut noter que le revenu des droits relatifs aux baux de surface et des impôts fonciers n'est pas versé dans le fonds des recettes générales de la province ; il est transféré directement dans le Northern Revenue Sharing Trust Account, qui subventionne les municipalités et les conseils scolaires du Nord. [ Final Report, Saskatchewan Environment and Resource Management, mai 1996, Section 2, p. 81.] Une partie des fonds publics découlant de ce projet profitera donc directement aux communautés du Nord. Toutefois, comme nous l'avons indiqué dans un rapport précédent, [D.G. Lee, J.F. Archibald, J. Dantouze, R. Neal and A. Yassi, McArthur River Underground Exploration Program, Approvisionnements et Services Canada, janvier 1993, p. 4.] les bandes et les personnes qui tombent sous la responsabilité fiduciaire du gouvernement fédéral ne profitent pas de ce fonds, ce qui pourrait créer de l'iniquité si le gouvernement fédéral ne consacre pas une partie de ses recettes générées par l'exploitation des gisements d'uranium à l'établissement d'un fonds semblable pour les collectivités faisant partie de sa sphère de compétence.

13.1.3 Recettes fédérales

Le gouvernement fédéral retirera également un revenu considérable du Projet de Cigar Lake. Le promoteur prévoit des recettes totales de 665 millions de dollars pour le gouvernement du Canada. Ces prévisions, résumées au Tableau 13.2, incluent des charges sociales comme le Régime de pensions du Canada et l'assurance-emploi qui, comme dans le cas des droits de la Commission provinciale des accidents du travail mentionnés à la section 13.1.2, ne constituent pas des avantages nets pour le Trésor public. Le Tableau 13.2 inclut également 25 millions de dollars pour les services offerts par la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA), qui tombent dans la même catégorie. Il semble par conséquent que le revenu fédéral net attribuable au Projet de Cigar Lake sera passablement moins élevé que le montant de 665 millions de dollars prévu au Tableau 13.2.

La province a pris soin de noter que les droits de la Commission de contrôle de l'énergie atomique étaient déduits du revenu de la compagnie avant le calcul des redevances. Cela a pour effet de diminuer l'argent que ce projet rapporterait dans les coffres de la province.

Ce qui est encore plus important pour la Province de la Saskatchewan est le fait que ces coûts sont déduits avant le calcul des redevances, réduisant ainsi de façon proportionnelle les redevances que l'industrie verse à la province. Les citoyens de la Saskatchewan paient indirectement les coûts de la réglementation par la CCEA de l'exploitation des gisements d'uranium en Saskatchewan.

T. Penikett, gouvernement de la Saskatchewan, Transcript of Cigar Lake Public Hearings, Regina, Saskatchewan, le 4 septembre 1996, p. 7.

13.2 Avantages pour les résidents du nord de la Saskatchewan

13.2.1 Éducation et formation

Parce que les pratiques courantes d'exploitation de gisements d'uranium utilisent à profusion la technologie moderne, un grand nombre des postes associés au Projet de Cigar Lake nécessiteront beaucoup d'éducation et de formation technique. Le plan de formation multilatéral constitue le principal véhicule qui permettra aux habitants du Nord d'acquérir les compétences nécessaires pour obtenir une part significative des emplois de la mine du lac Cigar et des autres sites. Le plan a pour objectif « de donner une formation qui permettra aux résidents du nord de la Saskatchewan de profiter des nouvelles possibilités d'emploi et de se poser comme candidats aux postes vacants créés par la vague d'exploitation minière du nord de la province ». [Multi-Party Training Plan, Direction générale des services d'éducation du Nord, gouvernement de la Saskatchewan, août 1996, p. 2.] C'est dans cette optique que l'on offrira des programmes de formation en vue de l'emploi en collaboration avec un certain nombre de compagnies minières, dont Cameco Corporation, Cogema Resources Inc. et la Cigar Lake Mining Corporation. Les autres participants sont : Northlands College ; Prince Albert Grand Council ; Meadow Lake Tribal Council ; Saskatchewan Post-Secondary Education and Skills Training ; Développement des ressources humaines Canada (Région de la Saskatchewan) ; Jim Brady Development Corporation (Métis Authority); Saskatchewan Economic Development; et le Provincial Apprenticeship Board. Ce plan quinquennal de 10,5 millions de dollars annoncé par la province dans le but de donner suite à un rapport précédent de la commission [ The Government's Position on Proposed Uranium Mining Developments in Northern Saskatchewan, gouvernement de la Saskatchewan, décembre 1993, pp. 31-32.] a connu beaucoup de succès, mais il se termine en 1998. La province a indiqué le 4 octobre 1996 que les partenaires du plan de formation multilatéral avaient investi une somme de 6,7 millions de dollars, permettant ainsi à 544 particuliers de recevoir une formation. Jusqu'ici, on a octroyé plus de 300 certificats de formation et 284 habitants du Nord, la plupart d'ascendance autochtone, ont obtenu un emploi à temps plein ou saisonnier, dont 76 p. 100 dans le secteur minier. [R. McKay, gouvernement de la Saskatchewan, Transcript of Cigar Lake Public Hearings, La Ronge, Saskatchewan, le 2 octobre 1996, p. 70.]

La province a également décrit les efforts consentis afin d'améliorer l'éducation en sciences et en mathématiques dans les écoles K-12 du Nord et la mise sur pied, par le Saskatchewan Institute of Applied Sciences and Technology (SIAST), d'un nouveau programme de génie technologique de l'environnement, dont les diplômés devraient être reconnus comme techniciens-spécialistes en sciences appliquées. [Ibidem, pp. 12-13.] Cameco Corporation, qui deviendra l'exploitant du Projet de Cigar Lake s'il est approuvé, a également annoncé des initiatives en vue d'aider les étudiants du Nord à s'inscrire aux programmes de génie offerts à l'université. [B. Michel, Cameco Corporation, Transcript of McArthur River and Cigar Lake Public Hearings, La Ronge, Saskatchewan, le 2 octobre 1996, p. 129.]

La dernière initiative importante de la province est sa tentative d'incorporer le savoir traditionnel des habitants du Nord à la formation dispensée. On est en train d'élaborer par exemple un nouveau programme de certificat en environnement et gestion des ressources, en collaboration avec des établissements autochtones d'enseignement postsecondaire, incluant le Saskatchewan Indian Federated College, le Saskatchewan Indian Institute of Technologies, le Dumont Technical Institute, le Northlands College et SIAST-Woodland. La compréhension intuitive que les habitants du Nord ont acquise en vivant en harmonie avec l'environnement naturel pendant des siècles doit être préservée et intégrée à tous les programmes d'éducation conçus pour préparer les résidents du nord de la Saskatchewan à la vie du XXI^e siècle.

Il apparaît manifestement que l'éducation et la formation sont les aspects clés qui permettront aux habitants du Nord de profiter de la mise en valeur des ressources, notamment de l'exploitation minière. L'éducation de base, incluant l'amélioration des capacités de lecture et d'écriture et l'apprentissage de l'informatique, devrait être aussi facilement accessible dans le Nord que dans le Sud de la province. Il faut poursuivre les efforts d'amélioration des programmes K-12 et des programmes des collèges et dispenser suffisamment de formation en vue de l'emploi pour faire un sorte qu'il existe un habitant du Nord compétent pour chaque nouvel emploi créé si le Projet de Cigar Lake est approuvé.

Il est recommandé de renouveler le plan de formation multilatéral ou de le remplacer par un véhicule amélioré de formation en vue de l'emploi à l'expiration de son présent mandat. Il ne faut pas laisser en plan l'amorce fructueuse réalisée sous les auspices du plan de formation multilatéral en négligeant de tirer profit des succès obtenus jusqu'ici. La collaboration établie entre la province et l'industrie afin de donner une formation relativement adaptée aux possibilités d'emploi offertes est un exemple marquant de la façon dont il est possible de faire profiter le plus possible les habitants locaux des avantages de la mise en valeur des ressources.

13.2.2 Emploi

L'étude d'impact environnemental du Projet de Cigar Lake indique que les possibilités d'emploi se produiront en deux phases si le projet est approuvé. La première phase, celle de la construction, nécessitera environ 270 employés sur une période d'environ deux ans. La deuxième phase, celle de la production, nécessitera 200 employés sur une période prévue de 39 ans. [The Cigar Lake Project Environmental Impact Statement, Supporting Document No. 8, Cigar Lake Mining Corporation, juillet 1995, pp. 4-8.] Les activités de concentration du minerai du lac Cigar nécessiteront également 38 autres employés au site JEB et prolongeront l'emploi de 129 travailleurs d'une période additionnelle de 25 ans. [The Cigar Lake Project Environmental Impact Statement, Main Document, Cigar Lake Mining Corporation, juillet 1995, p. 19-5.] Dans le climat actuel, où le chômage élevé est endémique, il faut considérer les emplois de longue durée comme l'un des grands avantages du projet, particulièrement si la majorité des employés proviennent du nord de la Saskatchewan.

Selon l'étude d'impact environnemental du Projet de Cigar Lake, « les habitants de la région de l'Athabasca dans le nord de la Saskatchewan seront les premiers considérés pour doter les postes à pourvoir sur les sites. Ceux qui ne seront pas dotés par des habitants de la région de l'Athabasca seront ouverts aux autres habitants de la Saskatchewan et du Canada. » [Ibidem, pp. 19-5 to 19-6.] En outre, au cours des audiences publiques sur le Projet de McArthur River, Cameco Corporation (désigné comme exploitant du Projet de Cigar Lake s'il est approuvé) a fait un certain nombre d'engagements relatifs à sa main-d'œuvre à la mine de la rivière McArthur et à son usine de concentration du lac Key. Ces engagements décrits en détail dans un rapport précédent de la commission [D.G. Lee, J.F. Archibald and R. Neal, McArthur River Uranium Mine Project, Approvisionnements et Services Canada, février 1997, pp. 16 - 17.] comportent trois principales promesses relatives aux possibilités d'emploi et aux employés de Cameco. En voici le résumé :

• maximiser les possibilités des habitants du nord de la Saskatchewan de pourvoir tous les postes offerts;
• élaborer et mettre en œuvre un plan complet d'éducation et de formation à l'intention de tous les employés;
• adopter diverses mesures afin d'améliorer les services offerts à ses employés sur les sites.

Bien que ces engagements aient été faits à l'égard d'un autre projet, ils devraient également s'appliquer au site du lac Cigar. Il est par conséquent essentiel que l'approbation du projet stipule que les engagements de Cameco en ce qui concerne le Projet de McArthur River s'appliquent également au Projet de Cigar Lake. Il est recommandé également que Cameco soit tenu publiquement comptable de ces engagements en incluant dans le bail de surface des dispositions obligeant Cameco à faire rapport chaque année à la province des progrès accomplis relativement à la mise en œuvre de chacun de ces engagements.

L'étude d'impact environnemental du Projet de Cigar Lake indique que l'emploi dans le Nord devrait atteindre « environ 50 p. 100 dans les cinq ans suivant le démarrage de l'exploitation » . [The Cigar Lake Project Environmental Impact Statement, Supporting Document No. 8, Cigar Lake Mining Corporation, juillet 1995, pp. 4-8.] Nous considérons que cette faible attente est inacceptable à la lumière des crédits et des efforts consentis afin de préparer les habitants du Nord au travail minier et considérant les engagements du promoteur en vue de favoriser autant que possible la participation des habitants du Nord à la main-d'œuvre. Nous croyons qu'il devrait être possible d'avoir au moins 50 p. 100 d'employés du Nord dès le commencement du projet. Le projet devrait être approuvé seulement à condition que le promoteur maintienne un minimum de 50 p. 100 de participation des habitants du Nord à sa main-d'œuvre en tout temps. En outre, concernant la participation des habitants du Nord à la main-d'œuvre, il est recommandé d'augmenter l'objectif d'emploi de 1 p. 100 par année jusqu'à ce qu'il atteigne au moins 67 p. 100. Le chiffre de 67 p. 100 a été fixé comme objectif parce qu'il semble atteignable, tout en obligeant le promoteur à respecter son engagement de favoriser autant que possible la participation des habitants du Nord. C'est un chiffre qui est également conforme aux objectifs de participation appuyés par les exploitants d'autres mines du Nord comme la mine de diamant BHP [ The Globe and Mail, " Mine Deal Would Secure Jobs for Natives ", le 21 octobre 1996, p. 1A (Western Edition).] dans les Territoires du Nord-Ouest et la mine d'uranium de la rivière McArthur. [McArthur River Report, Response to the Report of the Joint Federal-Provincial Panel, Cameco Corporation, le 2 avril 1997, p. 10.]

13.2.3 Possibilités d'affaires

Le Projet de Cigar Lake fournira beaucoup de possibilités d'affaires liées à la prestation de biens et de services. Le promoteur a indiqué son intention « d'accorder la première priorité en matière de nouvelles possibilités d'affaires aux entreprises des collectivités de la région de l'Athabasca » et la deuxième priorité aux entreprises installées dans les autres régions du nord de la Saskatchewan. [The Cigar Lake Project Environmental Impact Statement, Additional Information II, Cigar Lake Mining Corporation, juillet 1996, Table 1.3.1.] Bien qu'il s'agisse d'un engagement louable, le promoteur prévoit ensuite qu'en ce qui concerne la totalité des besoins de 1,87 milliard de dollars en biens et services, seulement 338 millions de dollars (18 p. 100) seront dépensés pour des biens et des services du nord de la Saskatchewan. Cette estimation est très basse, particulièrement quand on compare avec le rapport de Cameco qui dit que 42 p. 100 et 30 p. 100 de ses biens et ses services ont été achetés dans le Nord en 1995 et 1996, respectivement. [ McArthur River Project, Response to the Report of the Joint Federal-Provincial Panel, Cameco Corporation, le 2 avril 1997, pp. 9-10.] Un objectif qui consisterait à se procurer auprès des fournisseurs du Nord au moins 35 p. 100, en moyenne, de tous les biens et les services serait plus justifiable. En outre, tenant compte de l'amélioration du sens des affaires des habitants du Nord avec le temps, il ne serait pas déraisonnable de s'attendre à ce que ce pourcentage augmente graduellement au cours de la durée prévue de 40 ans du projet.

Parce que les possibilités d'affaires du Nord figurent parmi les avantages socio-économiques les plus importants qui devraient découler de ce projet, il faut surveiller les agissements du promoteur afin de veiller à ce que les habitants du Nord bénéficient des priorités promises dans l'étude d'impact environnemental. Afin de s'assurer que le promoteur donne suite à ses engagements, les baux de surface devraient inclure des dispositions obligeant l'exploitant à faire rapport chaque année au gouvernement de la Saskatchewan des progrès qu'il a accomplis concernant l'acquisition de biens et de services auprès d'entreprises du Nord.

13.3 Conclusions et recommandations

Le Projet de Cigar Lake sera selon toute vraisemblance viable économiquement et produira des recettes publiques considérables pour les gouvernements du Canada et de la Saskatchewan. Il est également prévu que les recettes découlant des droits relatifs aux baux de surface et des impôts fonciers devraient contribuer environ 33 millions de dollars au Northern Revenue Sharing Trust Account.

Il est recommandé de renouveler le plan de formation multilatéral ou de le remplacer par un véhicule amélioré de formation en vue de l'emploi au moment de l'expiration de l'entente courante.

Il est recommandé d'établir à 50 p. 100 de l'effectif minier l'objectif initial en matière d'emploi pour les habitants du Nord, et d'augmenter de 1 p. 100 par année la proportion d'employés du Nord, jusqu'à ce qu'elle atteigne au moins 67 p. 100.

Il est recommandé que les baux de surface incluent l'objectif d'obtenir au moins 35 p. 100 des biens et des services requis auprès des fournisseurs du Nord, en prévoyant des augmentations graduelles au cours de la durée du projet.

Il est recommandé que les baux de surface comprennent des dispositions relatives au Projet de Cigar Lake qui obligeront l'exploitant à faire rapport chaque année au gouvernement de la Saskatchewan des progrès qu'il a accomplis à l'égard des objectifs établis en matière de possibilités d'emplois et d'affaires pour les habitants du Nord.