Rapport de la commission d'examen

7.1 Ambiguïté au niveau des compétences

En vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, les aspects liés à la santé et à la sécurité des travailleurs dans les mines d'uranium relèvent du gouvernement fédéral. Les dispositions relatives à la protection contre les radiations figurent dans le Règlement sur les mines d'uranium et de thorium (1988), qui sera bientôt révisé à la lumière de la Loi sur la sécurité et le contrôle nucléaires récemment promulguée. Cette réglementation est appliquée par la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA). Les règles habituelles régissant la santé et la sécurité au travail s'inscrivent dans le Code du travail du Canada tandis que les règlements correspondants se trouvent dans la partie II du Code. L'application de ces normes est confiée à la Division du travail de Développement des ressources humaines Canada (DRHC).

Au plan pratique, la protection contre les radiations est assurée à la fois par les gouvernements fédéral et provincial, alors que les règles habituelles s'appliquant à la santé et à la sécurité des travailleurs incombent uniquement au ministère du Travail de la Saskatchewan. Les pouvoirs du gouvernement provincial découlent des ententes de bail sur les terrains en surface pour les mines d'uranium. Plus précisément, ce sont l'Occupational Health and Safety Act de 1993 et The Radiation Health and Safety Act de 1985 ainsi que les règlements afférents qui régissent les mines d'uranium.

La surveillance des conditions de travail est confiée aux inspecteurs de la sécurité des mines et à ceux de la sécurité contre les radiations au ministère du Travail de la Saskatchewan. La fréquence des inspections, qui varie de mensuelles à trimestrielles, dépend du bilan de sécurité de chaque site; ainsi, une mine ayant un bon dossier de sécurité sera inspectée moins souvent :

En 1995-1996, chaque mine d'uranium en activité a été inspectée en moyenne huit fois... (et)... les inspecteurs des mines ont remis 114 avis d'infraction aux trois mines d'uranium exploitées, comparativement à 112 infractions au cours de l'année financière 1994-1995. [Gouvernement de la Saskatchewan, Submission to the Midwest Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 11 juin 1996, p. 24.]

Les rapports de ces inspections provinciales ne sont pas transmis aux autorités fédérales. En fait, dans les affaires ordinaires concernant la santé et la sécurité au travail, il semble que le gouvernement fédéral agit uniquement quand son intervention s'avère nécessaire pour entamer des poursuites. Par exemple, durant la période 1994-1996, les inspecteurs de DRHC n'ont visité que les mines du lac Cluff et d'Eagle Point, et ce après des décès causés par le travail dans la mine. Du fait que ce ministère manque singulièrement d'inspecteurs des mines qualifiés (aucun n'est établi en Saskatchewan), DRHC n'inspecte pas régulièrement les mines d'uranium. Par conséquent, son personnel doit se fier aux résultats des inspections provinciales pour s'assurer que les règles sont respectées :

Quand le respect de la loi l'exige, la Division de la santé et de la sécurité au travail peut également réclamer des poursuites en passant par l'appareil fédéral. Après une enquête de la Division, on transmet un dossier de poursuite à Développement des ressources humaines Canada aux fins d'examen. Si les instances fédérales et provinciales s'entendent là-dessus, des poursuites sont intentées au palier fédéral... cette démarche... évite l'application de deux ensembles différents de règlements sur les mines dans la même région, selon que le minerai extrait est de l'uranium ou non. [Ibidem, p. 21.]

Cette déclaration atteste l'accord du gouvernement provincial par rapport à ce mécanisme bicéphale pour l'application des règles ordinaires en matière de santé et de sécurité dans les mines d'uranium. Toutefois, à la lumière des témoignages entendus aux audiences publiques, la Commission doute de la capacité de Développement des ressources humaines Canada de faire respecter ses propres règlements et de vérifier s'ils sont bel et bien appliqués. Le manque de personnel limite considérablement son efficacité et amène à s'interroger s'il y a lieu que le gouvernement fédéral se mêle de la surveillance pour ce qui est de la santé et de la sécurité des travailleurs dans les mines d'uranium.

La formule actuelle par laquelle le gouvernement provincial exerce de facto la responsabilité dans des domaines théoriquement de compétence fédérale est le fruit d'une des recommandations formulées dans le rapport de la Commission Bayda de 1978 [E.D. Bayda, A.J. Groome, K.J. McCallum, The Cluff Lake Board of Inquiry Final Report, 1978, p. 91.] -- que le gouvernement de la Saskatchewan ait la charge exclusive de veiller à ce que les règles de sécurité et les normes environnementales dans les mines d'uranium soient respectées.

Bien qu'il paraisse souhaitable d'éviter les dédoublements d'efforts déployés par les organismes de réglementation et les inspecteurs provinciaux et fédéraux, la Commission se demande à qui appartient la responsabilité ultime dans des cas comme les accidents mortels récents. Quel palier de gouvernement voit à ce que les mesures nécessaires soient instaurées pour prévenir la récurrence de tels accidents? Les questions posées aux représentants fédéraux et provinciaux lors des audiences publiques n'ont pas convaincu les membres de la Commission que l'un ou l'autre gouvernement joue un rôle préventif à cet égard.

Apparemment, la Direction provinciale des mines et de la sécurité contre les radiations est l'instance gouvernementale qui s'occupe principalement des inspections dans les mines d'uranium portant sur les aspects ordinaires liés à la santé et à la sécurité des travailleurs. Par conséquent, cette direction devrait être dotée des pouvoirs nécessaires pour entamer des poursuites visant à faire respecter les règlements. Il importe aussi de clarifier officiellement les responsabilités respectives sur les aspects normaux de santé et de sécurité. À moins d'une intervention accrue de la part de DRHC, il faudrait accorder aux instances provinciales la responsabilité et les pouvoirs légaux pour l'adoption des règlements et l'application des normes habituelles touchant la santé et la sécurité des travailleurs dans les mines d'uranium de la Saskatchewan.

Dans son rapport sur la mine de la rivière McArthur [D.G, Lee, J. F. Archibald et R. Neal, McArthur River Uranium Mine Project, ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux, 1997, p. 30.], la Commission avait soulevé ce point. En réponse à ce rapport, le gouvernement fédéral avait indiqué que la question faisait l'objet de discussion dans le cadre du Plan d'action Canada-Saskatchewan pour rendre la Fédération plus efficace. La Commission préconise la poursuite des efforts en vue de régler cette question.

7.2 Risques pour la santé et protection contre les radiations

...quand vous engagez des employés, savent-ils qu'en travaillant dans une mine d'uranium... ils courent plus de risques d'être irradiés que les autres travailleurs et qu'en fait... les seuils de tolérance sont plus élevés dans leur cas?

M. Penna, Transcript of Midwest Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 27 mai 1996, p. 49.

Le travail dans les mines d'uranium implique un danger supplémentaire, à part les problèmes habituels de santé et de sécurité dans les autres mines, soit le risque d'être exposé aux radiations. La Commission de contrôle de l'énergie atomique procède à des inspections et à des vérifications pour s'assurer que des mesures acceptables sont prises afin de protéger les travailleurs contre l'exposition aux radiations. Les règlements appliqués par la CCEA visent à :

... garantir que l'on s'occupe pleinement des impératifs de santé, de sécurité et de protection environnementale et que les mesures nécessaires s'appliquent de manière à ce que les travailleurs, la population et le milieu naturel soient préservés de toute exposition aux radiations de même qu'aux matières radioactives ou toxiques associées à ces mines. [Commission de contrôle de l'énergie atomique, Submission to the Midwest Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 10 juin 1996, p. 6.]

La CCEA applique une stratégie en plusieurs phases pour faire respecter ses règlements; ces activités consistent à examiner les plans des promoteurs, à modéliser les évaluations, à analyser les risques, à inspecter les lieux et à faire des vérifications portant sur l'ensemble des mines d'uranium projetées et exploitées.

Étant donné la haute teneur du minerai, la protection contre les radiations pose certaines difficultés que le promoteur devra résoudre tant pour les opérations minières qu'à l'usine. La méthode d'extraction (section 6.1) est conçue spécifiquement pour que les mineurs ne soient pas directement en contact avec le minerai. Cependant, pour garantir la sécurité des travailleurs, il faudra que le minerai soit renfermé de façon étanche durant son extraction, sa remontée à la surface sous forme de boue, son transport jusqu'à l'usine, sa transformation à l'usine, et pendant l'élimination des résidus. Toutefois, l'étude d'impact environnemental affirme que les doses prévues par rapport à la population en général, aux travailleurs de la mine Midwest et aux travailleurs de l'usine du lac McClean respecteraient les normes et règlements actuels et proposés.

Malgré ces prévisions, la CCEA a relevé plusieurs aspects susceptibles de poser des problèmes. Cette liste comprend l'aération et le contrôle des poussières, la décongélation du sol aux niveaux où il est congelé, les incohérences dans l'information aux fins de modélisation ayant servi à évaluer la capacité de pompage et de traitement des eaux, des plans de réaction incomplets en cas d'urgence et des risques d'irradiation élevés (vis-à-vis du broyeur souterrain, durant le forage par jet et dans les installations de stockage en surface). Les instances responsables devront se soucier de ces problèmes chaque fois qu'elles accorderont un permis d'exploitation.

Au cours des opérations, le contrôle des radiations consisterait surtout à :

...nettoyer promptement les déversements, entretenir soigneusement les systèmes d'aération, réduire les infiltrations souterraines d'eau contaminée par le radon et faire en sorte que les travailleurs passent le moins de temps possible près d'ouvrages contenant du minerai durant les travaux d'entretien et de réparation.. [Gouvernement de la Saskatchewan, Opening Presentation (Written), Submission to the Midwest Public Hearings, Regina, Saskatachewan, 11 juin 1996, p. 30.]

La CCEA fixe les doses limites de radiation pour la population et les travailleurs d'après les recommandations formulées par la Commission internationale de protection radiologique (CIPR). Les normes fédérales actuelles fondées sur les recommandations CIPR-26 de 1977 sont en voie de révision, et le futur Règlement sur la protection contre les radiations de la CCEA impliquera une réduction draconienne des doses limites. Le seuil maximum annuel se situe actuellement à 50 mSv pour les travailleurs et à 5 mSv pour la population en général. Les nouvelles limites envisagées par la CCEA pour les travailleurs (établies d'après la norme CIPR-60) seraient de 20 mSv par année, selon une moyenne calculée pour une période de cinq ans, avec une clause additionnelle stipulant que la dose réelle ne devra pas dépasser 50 mSv durant n'importe quelle année. La dose limite proposée pour la population est de 1 mSv par année. [Commission de contrôle de l'énergie atomique, Dose Limits for Workers and Members of the Public in Canada, Submission to the Midwest Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 28 mai 1996, p. 2-6.]

Le gouvernement de la Saskatchewan, par l'intermédiaire de la Mines and Radiation Safety Branch relevant du ministère du Travail, s'emploie également à réglementer les menaces pour la santé qu'impliquent les radiations. Il s'agit de The Radiation Health and Safety Act de 1985 et des règlements afférents. Bien qu'on n'y trouve aucune disposition s'appliquant aux travailleurs des mines d'uranium, [Gouvernement de la Saskatchewan, Opening Presentation (Written), Submission to the Midwest Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 11 juin 1996, p. 25.] les doses limites sont précisées dans les ententes de bail sur les terrains en surface. Le gouvernement provincial a modifié les baux actuels négociés avec l'industrie de manière à tenir compte des normes CIPR-60 et CIPR-65 et il s'est entendu avec les intéressés sur les détails d'application des nouvelles normes.

Au cours des audiences, des citoyens se sont dits inquiets de l'incertitude qui perdure quant à l'évaluation des risques radiologiques et à l'adoption de critères stricts appropriés pour déterminer les doses limites. Ces craintes s'expliqueraient en bonne partie par les longs délais qui ont précédé l'application des recommandations formulées dans les normes CIPR-60 et 65. Malgré ce retard, la Commission est d'accord avec l'affirmation suivante :

Il semble que la plupart des experts scientifiques admettent que les doses limites actuelles pour les travailleurs prescrites par la CIPR sont fondées... elles correspondent à un large consensus international sans précédent quant à la validité des nouvelles doses limites de radiations. [Gouvernement de la Saskatchewan, Submission to the Midwest Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 28 mai 1996, p. 4.]

Les deux gouvernements devraient agir rapidement pour donner force de loi aux prescriptions des normes CIPR-60 et 65.

Un autre problème a trait aux risques d'effets cumulatifs lorsque des mineurs sont exposés à la fois à la radioactivité et à divers minéraux susceptibles d'entraîner un cancer du poumon, particulièrement l'exposition aux produits de filiation du radon, parallèlement à l'arsenic et au nickel :

Deux études épidémiologiques récentes portant sur les travailleurs des mines d'uranium ont fait ressortir un lien possible entre l'exposition aux produits de filiation du radon et celle à l'arsenic... Ces constatations laisseraient entendre que les mineurs qui travaillent à des endroits où il y a de fortes teneurs en produits de filiation du radon et en arsenic courent peut-être passablement plus de risques d'attraper le cancer du poumon que par la simple accumulation d'expositions subies séparément. On connaît bien à présent l'effet d'une exposition à plusieurs agents cancérigènes sur l'incidence des cancers du poumon. [Commission de contrôle de l'énergie atomique, A Cohort Mortality Study of Saskatchewan Uranium Mines, Submission to the Midwest Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 28 mai 1996, p. 2.]

La Commission avait évoqué ce problème dans un rapport précédent, [D.G, Lee, J.F. Archibald, J. Dantouze, R. Neal et A. Yassi, Dominique-Janine Extension, McClean Lake Project, and Midwest Joint Venture, Approvisionnements et Services Canada, octobre 1993, p. 19.] et elle apprécie les mesures prises pour donner suite à cette recommandation. La CCEA, les sociétés minières et le gouvernement de la Saskatchewan ont entrepris conjointement de réaliser une étude de mortalité portant sur des groupes de travailleurs des mines d'uranium de la Saskatchewan, étude qui se déroulera en deux étapes et durera environ 35 ans. Nous appuyons pleinement cette initiative. Il faudrait lui accorder un statut prioritaire et y consacrer des fonds suffisants pour que les objectifs de recherche à long terme puissent être atteints.

En plus de l'obligation de respecter les règlements, le promoteur est tenu d'appliquer le principe du "risque le plus faible que l'on peut raisonnablement atteindre". On n'a pas le droit d'appliquer une méthode particulière s'il existe une méthode comparable plus sûre. Toute exposition indue s'avère inacceptable même si on n'excède pas les limites prescrites. Ce concept du risque le plus bas a beaucoup d'importance et doit être respecté au même titre que n'importe quel règlement.

7.3 Règles normales de santé et de sécurité

Les accidents mortels survenus récemment dans des mines d'uranium de la Saskatchewan ont accentué les craintes de la Commission quant aux mesures prises pour protéger les travailleurs. Ces craintes ont été confirmées par les conditions de travail apparemment peu sécuritaires que ses membres ont observées en visitant une autre mine d'uranium souterraine exploitée par Cogema. [Visite de la Commission de la mine du lac Cluff, 22 août 1995.]

Le gouvernement de la Saskatchewan a mis à jour l'Occupational Health and Safety Act en 1993 et les Occupational Health and Safety Regulations en 1996. [J. Parr, Transcript of Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 5 septembre 1996, p. 85.] Toutefois, les règlements régissant les mines n'ont pas été revus depuis 1978 et on ne prévoit pas les modifier avant l'adoption des règlements en matière de santé et de sécurité. Il y a lieu de s'inquiéter du fait que l'on continue à miser sur des règlements désuets.

Depuis 1978, le contexte minier a évolué radicalement. Les perfectionnements apportés concernant les techniques automatisées d'extraction, les systèmes de communication, le contrôle informatisé des opérations et la surveillance de la sécurité des travailleurs nécessitent des modifications correspondantes aux lois et règlements. Par exemple, un nouveau code des mines devrait prescrire des moyens de communication entre travailleurs de même qu'entre les travailleurs et les surveillants à la surface afin d'améliorer la capacité de réaction en cas d'urgence. Il faudrait mettre à jour les normes sur l'éclairage souterrain en tenant compte de l'amélioration récente des sources d'éclairage portatives devenues très efficaces, et il faudrait revoir l'ensemble des règlements pour s'assurer qu'ils tirent le meilleur parti possible des technologies disponibles. Le ministère du Travail de la Saskatchewan devrait aussi mettre à jour ses Mines Regulations en fonction des méthodes d'extraction nouvelles et des technologies modernes.

Si ce projet minier reçoit le feu vert, le ministère du Travail de la Saskatchewan interviendra pour veiller à ce que les travailleurs soient protégés.

E. Becker, Transcript of Midwest Public Hearings, Saskatoon, Saskatchewan, 28 mai 1996, p. 161.

Le gouvernement provincial a présenté de la documentation résumant les inspections que le ministère du Travail a effectuées en 1995 dans deux mines souterraines (lac Cluff et Eagle Point) et une mine à ciel ouvert (lac Key). Officiellement, la règle prévoit que chaque mine doit être inspectée en moyenne huit fois par année; toutefois, la lecture de cette documentation révèle que certaines mines à ciel ouvert ayant un bon bilan de sécurité subissent un moins grand nombre d'inspections annuelles. Cette constatation de même que l'information sur les deux accidents mortels ayant eu lieu dans des mines souterraines confirment qu'elles sont potentiellement plus dangereuses pour le personnel que les mines à ciel ouvert. Étant donné que les travailleurs des mines souterraines comptent sur les organismes de réglementation pour garantir l'application de méthodes de travail sécuritaires, ces instances ont le devoir de faire preuve de diligence.

Durant les audiences, on a laissé entendre que les inspecteurs des mines n'agissent peut-être pas toujours objectivement et dans le meilleur intérêt des mineurs. [M. Poissonnet, Transcript of Midwest Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 11 juin 1996, p. 111. Voir également J. Parr, Transcript of Midwest Public Hearings, Regina, Saskatchewan, 12 juin 1996, p. 79.] Le gouvernement provincial devrait commander une enquête indépendante au sujet de ces allégations et prendre les mesures qui s'imposent. À la lumière des accidents survenus récemment dans les mines d'autres provinces, il importe que le gouvernement de la Saskatchewan applique les normes les plus rigoureuses en matière de santé et de sécurité au travail afin que les mineurs courent un minimum de risques.

Quand un inspecteur des mines constate qu'on a enfreint un règlement sur la sécurité, il remet à l'exploitant un avis de contravention qui est affiché à la mine même. Toutefois, la Commission n'est pas convaincue que les inspecteurs vérifient bien si l'entreprise minière réagit correctement pour donner suite à un tel avis. Bien que les dossiers remis par le ministère du Travail de la Saskatchewan indiquent que plusieurs avis ont été émis l'année dernière, peu d'indices laissent entendre que des visites de suivi ont eu lieu pour s'assurer que les exploitants s'y conformaient. Il faudrait vérifier et consigner sans délai les mesures prises par les compagnies minières à la suite de tout avis d'infraction.

La Commission se préoccupe également de l'écart apparent entre le nombre d'inspections effectuées durant la phase souvent la plus dangereuse, celle de l'aménagement, et la période d'exploitation de la mine. La fréquence moindre des inspections au stade de l'aménagement, quand la plupart des employés travaillent à contrat et ont moins de chances de participer à des comités sur la santé et la sécurité au travail, fait que ces travailleurs sont moins protégés. Il importe que l'ensemble des employés, qu'ils travaillent à contrat ou non, bénéficient de toute la protection voulue à la mine. Toutes les mines d'uranium souterraines actuelles et futures devraient être inspectées fréquemment à chaque phase, de l'aménagement à la période de pleine production.

7.4 Conclusions et recommandations

Les employés des mines, surtout ceux qui travaillent sous terre, comptent sur les organismes de réglementation minière pour garantir la sécurité de leur milieu de travail. Il est donc essentiel que les mines fassent l'objet d'inspections fréquentes et que les responsables veillent soigneusement à ce que des méthodes sécuritaires soient appliquées. À la lumière de l'information recueillie durant les audiences publiques, la Commission souhaite apporter les recommandations suivantes.

Il faudrait clarifier les ambiguïtés au niveau des compétences respectives des gouvernements fédéral et provincial. Le ministère chargé de la santé et de la sécurité au travail devrait aussi avoir le pouvoir d'intenter des poursuites en cas d'infraction.

Le ministère du Travail de la Saskatchewan devrait revoir et reformuler ses règlements miniers de manière à ce qu'ils tiennent compte des méthodes minières actuelles et de l'utilisation des technologies modernes.

Il conviendrait que le gouvernement provincial commande un examen indépendant des allégations selon lesquelles les inspecteurs des mines ne se seraient pas toujours conduits objectivement.

Il faudrait inspecter fréquemment toutes les mines d'uranium souterraines actuelles et futures, à toutes les phases de mise en valeur et d'exploitation. Les réactions des entreprises aux avis de contravention devront être vérifiées et consignées rapidement.